Legislaţie relevantă:
- NCC, art. 1553
- Legea nr. 31/1990, art. 1431 alin.(4)
Este legal ordinul ministrului Economiei prin care s-a dispus eliberarea unei persoane din funcţia de director general al unei societăţi comerciale cu capital majoritar de stat organizată sub autoritatea acestui minister, într-o astfel de situaţie, faţă de regulile ce guvernează contractul de mandat sub imperiul cărora respectiva funcţie fusese deţinută, neputându-se reţine cu just temei argumentul privitor la lipsa competenţei legale de emitere a unui astfel de act, şi nici cel privitor la lipsa motivării acestuia – statul, reprezentat de minister, în calitate de acţionar majoritar şi consiliul de administraţie putând decide revocarea din funcţie a directorului, fără a fi ţinuţi să-şi justifice opţiunea.
Decizia nr. 2277 din 16 mai 2014
În cadrul motivelor de apel formulate de reclamantul NMO în contradictoriu cu pârâţii Societatea Naţională a Sării SALROM S.A. şi Ministerul Economiei (fost Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri) împotriva sentinţei civile nr. 7845/01.06.2012 pronunţată de Tribunalul Bucureşti – Secţia a VI-a civilă în dosarul nr. 31026/3/2011, a fost invocată excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 198/11.02.2009 emis de Ministerul Economiei.
Prin încheierea pronunţată la data de 06.02.2013, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a V-a civilă a suspendat judecarea apelului şi a înaintat cauza Secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea menţionatei excepţii de nelegalitate.
La primul termen de judecată, 08.04.2013, pârâtul Ministerul Economiei a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţiile inadmisibilităţii, prematurităţii acţiunii, dar şi excepţia tardivităţii formulării acesteia, solicitând în principal respingerea acţiunii ca inadmisibilă, ca tardivă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.
Prin sentinţa nr. 1423 din 22.04.2013, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscala respins excepţiile inadmisibilităţii, prematurităţii şi tardivităţii invocate de pârâtul Ministerul Economiei ca fiind neîntemeiate. A admis în parte acţiunea promovată de reclamantul NMO în contradictoriu cu pârâţii Societatea Naţională a Sării Salrom S.A. şi Ministerul Economiei, având ca obiect excepţie de nelegalitate şi a constatat nelegalitatea Ordinului Ministerului Economiei nr. 198/11.02.2009, mai puţin în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. 2 ale acestui act.
Pentru a pronunţa această soluţie, curtea de apel a reţinut următoarele:
Asupra excepţiei de inadmisibilitate, de prematuritate, curtea de apel a avut în vedere dispoziţiile art. 7 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în raport de care a constatat că nu trebuia parcursă procedura plângerii prealabile de către reclamant, anterior invocării excepţiei de nelegalitate.
În ce priveşte susţinerea pârâtului privind necontestarea Hotărârii Consiliului de Administraţie nr. 1/26.09.2009, instanţa a apreciat că este lipsită de relevanţă, pe de-o parte, pentru că este lipsită de temei legal, iar pe de altă parte, nu poate fi condiţionată contestarea Ordinului nr. 198/2009 de contestarea Hotărârii nr. 1/2009 pentru simplul motiv că acest din urmă act nu a stat la baza emiterii ordinului, ci a fost emis pentru aducerea ordinului la îndeplinire, având şi o dată ulterioară de emitere.
Asupra excepţiei tardivităţii, instanţa a constatat că susţinerea pârâtului în sensul că ar fi fost depăşit vreun termen este vădit neîntemeiată, deoarece, potrivit art. 4 alin. 1 teza I din Legea nr. 554/2004 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut în primul rând că aspectele învederate de reclamant, în sensul că Ordinul nr. 198/11.02.2009 nu i se adresează în exclusivitate, ci conţine mai multe prevederi referitoare la eliberarea sa din funcţie numai după emiterea Hotărârii Consiliului de Administraţie al SALROM S.A., contractul de mandat încheiat între reclamant şi intimata pârâtă (Societatea Naţională a Sării SALROM S.A.) încetând prin Hotărârea Consiliului de Administraţie nr. 20/26.02.2009, nu nejustifică admiterea demersului său judiciar şi constatarea caracterului nelegal al ordinului.
Un act administrativ poate conţine o singură dispoziţie sau mai multe, în ambele cazuri bucurându-se de aceleaşi prerogative, de prezumţii de legalitate, autenticitate şi veridicitate. Ambele acte sunt obligatorii şi executorii, fiind lipsită de relevanţă împrejurarea că unul are caracter complex, iar celălalt nu.
În speţă, actul contestat dispune eliberarea din funcţia de director general a reclamantului (art. 1 alin. 1), numirea în aceeaşi funcţie a unei alte persoane (art. 1 alin 2), momentul de la care ordinul îşi produce efectele, respectiv eliberarea şi numirea din/în funcţie, condiţiile concrete pentru punerea acestuia în executare, inclusiv competenţa şi modalitatea de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor art. 1 (art.2 şi 3).
Curtea de apel a reţinut că sunt întemeiate susţinerile referitoare la lipsa temeiului legal privind emiterea Ordinului Ministerului Economiei nr. 198/11.02.2009 în contextul inexistenţei unor atribuţii ale acestei entităţi pentru eliberarea din funcţie.
Sub acest aspect, a reţinut că ordinul contestat nu este motivat, iar motivele arătate de pârât în întâmpinare nu susţin legalitatea şi temeinicia ordinului, ci, relevă doar împrejurarea că reclamantul a fost eliberat din funcţie de către Consiliul de Administraţie, conform dispoziţiilor art. 1431 alin. 1 şi 4 şi art. 142 alin. 2 lit. c din Legea nr. 31/1990.
Astfel, pârâtul Ministerul Economiei nu invocă niciun moment competenţa sa de eliberare din funcţie, nu expune niciun temei legal pentru o astfel de prerogativă, ci doar că revocarea din funcţie s-a făcut de către Consiliul de Administraţie.
În consecinţă, atât art. 1 alin. 1 cât şi art. 2 şi art. 3 de aducere la îndeplinire a dispoziţiei de la art. 1 alin. 1 sunt nelegale, în lipsa unui temei legal în baza căruia Ministerul Economiei să poată elibera din funcţie un director general.
Referitor la dispoziţia prevăzută la art. 1 alin. 2 din ordin, prin care este numită în aceeaşi funcţie o altă persoană, instanţa a constatat că nu se poate reţine nelegalitatea acesteia întrucât are la bază un temei legal, respectiv art. 12 din HG nr. 1720/2008, invocat de reclamant.
În egală măsură, instanţa a reţinut că susţinerea pârâtului, în sensul că revocarea din funcţie a fost dispusă de Consiliul de Administraţie al Societăţii Naţionale a Sării S.A. şi că Ordinul nr. 198/2009 nu a avut decât un caracter de recomandare, nu poate fi primită, deoarece ordinul în discuţie este un act administrativ obligatoriu nu doar pentru reclamant dar şi pentru pârâta Societatea Naţională a Sării S.A., aceasta având obligaţia, prin Consiliul de Administraţie, de aducere la îndeplinire a prevederilor art. 1 (de eliberare din funcţie), dispoziţii care au caracter imperativ, iar nu de recomandare.
Instanţa de fond a remarcat faptul că, însuşi pârâtul menţionează că potrivit prevederilor art. 11 coroborate cu cele ale Anexei nr. 2 lit. C pct. 6 din HG nr. 1634/2009, S.C. Societatea Naţională a Sării Salrom S.A. este o unitate care funcţionează sub autoritatea Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri.
Tot astfel, H.G. nr. 1720/2098 enumera societatea pârâtă -Societatea Naţională a Sării S.A. Bucureşti printre unităţile aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Economiei, Anexa nr. 2.
În aceste condiţii, date fiind raporturile dintre cele două instituţii pârâte şi, având în vedere şi dispoziţiile ordinului contestat, instanţa a apreciat că aducerea acestuia la îndeplinire de către pârâtă a constituit o obligaţie pentru aceasta.
În condiţiile în care actul a fost emis cu încălcarea competenţei unei alte autorităţi, precum şi în contextul inexistenţei unei competenţe proprii, instanţa a apreciat întemeiată excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministerului Economiei nr. 198/11.02.2009, mai puţin în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. 2 ale acestui act.
Referitor la aceste dispoziţii din ordin, instanţa a reţinut că reclamantul a afirmat că încetarea contractului de mandat putea să aibă loc numai în condiţiile prevăzute în acest document agreat de părţi, ce reglementa drepturile şi obligaţiile acestora. Astfel, art. 9 alin. 1 din contractul de mandat, stipulează la lit. b „revocarea mandatarului din calitatea de director general prin Hotărârea Consiliului de Administraţie pentru motive ce ţin de neexecutarea/executarea defectuoasă a contractului”.
Instanţa a apreciat că acest argument, precum şi cele privind culpa proprie a SALROM S.A. nu pot fi avute în vedere, dat fiind obiectul acestei cauze, decât în contextul nemotivării Ordinului nr. 198/2009. În această situaţie, nu se poate determina dacă au fost sau nu respectate condiţiile legale şi convenţionale referitoare la încetarea contractului de mandat, dacă s-a apreciat că reclamantul şi-a îndeplinit sau nu corespunzător obligaţiile ori dacă această împrejurare nu a fost avută în vedere, deci dacă se justifica revocarea pentru neexecutarea/executarea necorespunzătoare a contractului, în condiţiile în care nu reiese temeiul pentru care a fost emis ordinul contestat, acesta necuprinzând vreo motivare în fapt şi în drept.
În ce priveşte susţinerea pârâtului Ministerul Economiei în sensul că directorul general al societăţii poate fi revocat de către Consiliul de Administraţie oricând, astfel că nici legea şi nici contractul de mandat nu condiţionează revocarea directorului general de existenţa anumitor motive, instanţa a reţinut că nu este vorba de revocarea de către Consiliul de Administraţie pentru a se susţine că măsura poate interveni oricând şi nu trebuie motivată, ci este vorba de un ordin al Ministerului Economiei.
Referitor la argumentul că reclamantul a fost numit în funcţie la recomandarea ministrului de resort, respectiv prin Ordinul nr. 3300/11.05.2005, instanţa a apreciat că acesta este lipsit de relevanţă, din moment ce s-a stabilit, potrivit considerentelor ce preced, competenţa ministrului de numire şi a consiliului de administraţie de revocare din funcţie.
Împotriva sentinţei primei instanţe a formulat recurs în termen legal Ministerul Economiei, succesor al Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct.8 şi 9 din Codul de procedură civilă.
Recurentul a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 9 alin.(4) din HG nr. 1720/2008 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Economiei şi cu ignorarea art. 1431 alin.(4) din Legea nr. 31/1990, respectiv a dispoziţiilor art. 9 pct.9 lit.b) din Contractul de mandat.
A mai subliniat că statul, prin ministerul de resort, este unic acţionar la societatea intimată, că mandatul ce se dă directorului general se bazează pe încrederea acţionarilor şi a Consiliului de administraţie în persoana desemnată să ocupe această funcţie, iar revocarea nu trebuie motivată.
De asemenea, recurentul a reiterat excepţiile inadmisibilităţii, prematurităţii dar şi tardivităţii acţiunii susţinând că ar fi incidente dispoziţiile art. 7 alin.(1) şi art. 11 alin.(1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 12 mai 2014, recalificată drept concluzii scrise, intimatul NMO a solicitat respingerea recursului ca nefondat, expunând principalele considerente ale sentinţei.
Astfel, intimatul a arătat că ordinul atacat este nelegal pentru că nu cuprinde o motivare adecvată. Principiul stabilităţii juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi cum s-a întâmplat prin actul atacat.
Practic, ministrul economiei a indicat Consiliului de administraţie eliberarea sa din funcţie, nelăsând Consiliului de administraţie nicio marjă de manevră, cu ignorarea prevederilor legale şi a contractului de mandat existent.
Recursul este fondat.
Referitor la excepţia de nelegalitate
Obiectul excepţiei de nelegalitate cu care a fost învestită instanţa de contencios administrativ vizează Ordinul nr. 198/11.02.2009 emis de ministrul economiei, prin care autorul excepţiei a fost eliberat din funcţia de director general al Societăţii Naţionale a Sării SA, rămânând la dispoziţia acesteia pentru a fi trecut pe un post corespunzător vechimii în muncă şi pregătirii profesionale (art.1 alin.1) ; a fost numită o altă persoană în funcţia respectivă (art. 1 alin.2); s-a dispus ca reprezentanţii statului în Adunarea Generală a Acţionarilor şi membrii Consiliului de administraţie al Societăţii Naţionale a Sării SA să aducă la îndeplinire prevederile art. 1 în conformitate cu statutul societăţii naţionale (art.3), urmând ca efectele ordinului să se producă numai după emiterea hotărârii corespunzătoare de către consiliul de administraţie.
Soluţionând excepţia de nelegalitate, curtea de apel a ajuns la concluzia că emitentul actului administrativ nu a avut competenţa eliberării reclamantului din funcţia deţinută şi, în plus, această dispoziţie este nemotivată.
Concluzia primei instanţe este greşită pentru că face abstracţie de regulile speciale care guvernează contractul de mandat încheiat în condiţiile Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, act normativ indicat în partea introductivă a ordinului atacat.
Astfel, intimatul-reclamant a încheiat la data de 11 august 2008 contractul de mandat nr.1659 cu Societatea Comercială Societatea Naţională a Sării SA, potrivit art. 2, delegându-i-se conducerea societăţii. Părţile contractante au supus înţelegerea lor „dispoziţiilor art. 1532 şi următoarele din Codul civil, Legii nr. 31/1990 şi OUG nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici”.
Această modalitate de exercitare a funcţiei de conducere a societăţii comerciale a fost determinată de faptul că Societatea Naţională a Sării are capital majoritar de stat (art. 2 din Statutul societăţii), funcţionând sub autoritatea Ministerului Economiei, conform art. 11 coroborat cu Anexa nr. 2 lit.c) pct.6 din HG nr.1720/2008 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Economiei, în vigoare în perioada respectivă.
Potrivit dispoziţiilor art. 12 din acelaşi act normativ, „prin ordin al ministrului economiei se numesc, în condiţiile legii, directorii generali şi directorii din unităţile din subordine, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Economiei”. În acelaşi timp, art. 142 alin.(2) lit.c) din Legea nr. 31/1990 stabileşte că între competenţele de bază ale consiliului de administraţie intră şi „numirea şi revocarea directorilor” prevedere regăsită şi în art. 20 lit.c) din Statutul societăţii.
În acest cadru, Înalta Curte constată că dispoziţia ministrului economiei de eliberare din funcţie a directorului general pe care, simetric, tot el l-a numit, adusă la îndeplinire prin Hotărârea nr. 20/26.02.2009 a Consiliului de administraţie al societăţii intimate, este legală.
De altfel, trebuie remarcat că la numirea intimatului-reclamant în funcţie s-a procedat identic.
Prin ordinul nr. 3300/11.05.2005 art. 1, a fost eliberată din funcţia de director general persoana care exercita această funcţie la momentul respectiv, în timp ce prin art. 2 a fost numit în funcţie NMO, urmând ca reprezentanţii statului în Adunarea Generală a Acţionarilor să-l aleagă preşedinte al Consiliului de Administraţie în locul persoanei eliberate din funcţie (art.3).
Cât priveşte motivarea ordinului din perspectiva cauzelor care au condus la încetarea contractului de mandat (enumerate la art. 9 din Contract) Înalta Curte observă că aceasta nu este necesară, câtă vreme art. 1431 alin.(4) din Legea nr. 31/1990 dispune că „directorii pot fi revocaţi oricând de către consiliul de administraţie. În cazul în care revocarea survine fără justă cauză, directorul în cauză este îndreptăţit la plata unor daune interese” iar art. 1553 din Codul civil statuează că „mandantul poate, când voieşte, revoca mandatul”.
Prin urmare, statul, reprezentat de minister, în calitate de acţionar majoritar şi consiliul de administraţie pot decide revocarea din funcţie a directorului, fără a fi ţinuţi să-şi justifice opţiunea.
Dreptul mandantului de a revoca oricând mandatul se întemeiază pe caracterul intuitu personae al contractului de mandat, precum şi pe faptul că acesta se încheie în interesul mandantului, motiv pentru care revocarea poate interveni independent de vreo culpă a mandatarului.
Cu toate acestea, în condiţiile în care se invocă revocarea intempestivă şi fără justă cauză a mandatului , se impun a fi verificate condiţiile răspunderii civile contractuale, fapt ce implică analiza îndeplinirii cumulative a elementelor care o condiţionează, sens în care s-a conturat o jurisprudenţă constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (e.g. Decizia nr.83/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie -Secţia a II-a civilă)
Conchizând, Înalta Curte reţine că excepţia de nelegalitate este nefondată, toate aspectele invocate de autorul ei care tind către conturarea tezei revocării „fără justă cauză”, urmând a fi analizate de instanţa competentă pe fondul pricinii, pentru că ţin de apanajul acesteia, nefiind o chestiune de legalitate a actului administrativ.
Referitor la excepţiile procesuale
Pe lângă criticile formulate pe „fondul” excepţiei de nelegalitate, recurentul a reiterat toate excepţiile ridicate în faţa curţii de apel: inadmisibilitate, prematuritate şi tardivitate, excepţii care au fost corect respinse, deşi prima instanţă a avut unele ezitări, în identificarea limitelor învestirii sale (conform dispozitivului a admis în parte „acţiunea promovată de reclamant … având ca obiect excepţie de nelegalitate”).
În esenţă, recurentul confundă procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate: art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu cea care priveşte acţiunea judiciară însăşi.
În raport de prevederile art. 4 alin.(1) din lege, citat la pct.2 al acestei decizii, nu se poate pune problema „prematurităţii” ori „tardivităţii” invocării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ individual. De asemenea, art. 7 alin.(5) teza finală din Legea nr. 554/2004 statuează că în cazul excepţiei de nelegalitate nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 4 alin.(3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct.9 Cod procedură civilă sentinţa curţii de apel a fost reformată în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, cu menţinerea soluţiei date celorlalte excepţii procesuale.
