La data de 3 octombrie 2017 a fost publicat Ordinul nr. 2856/2017 privind stabilirea criteriilor pentru evaluarea riscului fiscal în cazul înregistrării şi anulării înregistrării în scopuri de taxă pe valoarea adăugată.

Ordinul are în vedere stabilirea criteriilor pe baza cărora se determină riscul fiscal la:

•    înregistrarea în scopuri de TVA prin opțiune, conform art. 316 alin. (1) lit. a) și c) din Codul fiscal (la înființarea societății sau ulterior, fără depășirea palfonului de scutire de 220.000 lei);

•    înregistrarea în scopuri de TVA conform art. 316 alin. (12) lit. e) din Codul fiscal (reînregistrarea în scopuri de TVA după anularea anterioară a codului de TVA);

•    anularea codului de TVA conform art. 316 alin. (11) lit. h) din Codul fiscal (societatea nu mai justifică intenția și capacitatea de a desfășura activitate economică în sfera TVA.

Din păcate, cele mai multe dintre criteriile stabilite prin noua reglementare sunt comune cu cele prevăzute anterior prin Ordinul 605/2017 și corespund câmpurilor pe care contribuabilii trebuiau sa le completeze în formularul 088.

Observații cu titlu general:

•    analiza riscului fiscal se face periodic, în mod automat, prin intermediul aplicației  informatice  dezvoltate  la nivel central;

•    criteriile de mai jos se aplică asociaților cu o deținere de cel puțin 25%, cu excepția criteriului privind cazierul fiscal, care se aplică asociaților cu o deținere mai mare de 50%;

•    noul Ordin menționează că anularea codului se face pentru contribuabilii cu un risc fiscal evaluat la 51 de puncte, însă nu oferă informații despre punctajul care i-ar reveni fiecărui criteriu în parte;

•    anularea codului de TVA se face în urma unei analize de risc determinate de criterii referitoare la contractele de muncă, contractul pentru sediu social, tipul de activitate declarată la sediu, neconcordanțele în declarațiile fiscale și rezidența administratorului, lipsa unui contabil desemnat;

•    anularea codului de TVA se face numai în urma unei întâlniri cu organul fiscal.

Enumerăm în cele ce urmează criteriile preluate din legislația anterioară:

•    existența faptelor în cazierul fiscal al administratorilor ori a asociaților/acționarilor  majoritari (cu o cotă de deținere mai mare de 50% din capitalul social);

•    persoana impozabilă are stabilit sediul social la avocat ori la o altă persoană fizică sau persoană care desfășoară o profesie independentă în baza unui contract de comodat/închiriere încheiat pentru o perioadă mai mică de 1 an și nu există alte sedii secundare ori deține alte sedii secundare în cadrul unor contracte de comodat/închiriere/subînchiriere pe o perioadă mai mică sau egală cu 1 an (condiții cumulative);

•    asociații/administratorii au deținut aceste calități la persoane impozabile care au fost lichidate/ în inactivitate temporară ce a expirat/ în insolvență ori care înregistrau obligații fiscale restante;

•    persoana impozabilă nu are contracte de muncă încheiate, altele decât cele pentru funcția de contabil și director;

•    persoana impozabilă nu desfășoară activități economice la sediul social ori la sediile secundare.

Pe lângă cele prevăzute mai sus, Ordinul 2856/2017 a instituit noi criterii de risc, grupate pe categorii, după cum urmează:

a)    criteriul privind inactivitatea fiscală/inactivitatea la Registrul comerțului:

•    cel puțin unul dintre asociați sau administratori deține, în prezent, una dintre aceste calități la cel puţin o persoană impozabilă care a fost declarată inactivă fiscal în ultimii 5 ani fiscali încheiaţi și nu a fost reactivată;

•    cel puțin unul dintre asociați sau administratori a deținut una dintre aceste calități la cel puţin 3 persoane impozabile declarate inactive fiscal în ultimii 5 ani fiscali încheiaţi;

•    cel puțin unul dintre asociați sau administratori deține, în prezent, una dintre aceste calități la cel puţin două persoane impozabile la care a expirat termenul legal de inactivitate temporară înscrisă la Registrul Comerţului, fără ca acestea să fie reactivate.

b)    criteriul privind respingerea/anularea codului de TVA la alte persoane impozabile:

•    cel puțin unul dintre asociați sau administratori deține sau a deținut una dintre aceste calități la cel puţin o persoană impozabilă la care a fost anulată înregistrarea în scopuri de TVA în ultimii 5 ani fiscali încheiaţi;

•    cel puțin unul dintre asociați sau administratori deține sau a deținut una dintre aceste calități la cel puţin o persoană impozabilă la care a fost respinsă solicitarea de înregistrare în scopuri de TVA, situație care se menține în prezent.

c)    criteriul obligațiilor fiscale restante:

•    suma totală a obligaţiilor fiscale principale restante înregistrate de persoanele impozabile la care asociaţii şi/sau administratorii persoanei impozabile analizate deţin/au deținut în ultimii 5 ani aceste calități este mai mare sau egală cu 50.000 lei.

Potrivit ordinului, constituie obligații fiscale restante i) obligații fiscale pentru care s-a împlinit scadența sau termenul de plată și ii) diferențele de obligații fiscale principale și accesorii stabilite prin decizie de impunere, chiar dacă pentru acestea nu s-a împlinit termenul de plată.

Nu sunt considerate obligații fiscale restante și, prin urmare nu vor constitui un criteriu de risc:

•    obligațiile fiscale pentru care s-au acordat și sunt în derulare înlesniri la plată, potrivit legii, dacă pentru acestea nu s-a împlinit termenul de plată prevăzut în actul de acordare a înlesnirii;

•    obligațiile fiscale stabilite în acte administrative fiscale a căror executare este suspendată în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004;

•    obligațiile fiscale cu termene de plată viitoare stabilite în planul de reorganizare judiciară aprobat în condițiile legii.

d)    criteriul privind veniturile obținute de asociați/administratori:

•    administratorii persoane fizice rezidente ai persoanei impozabile analizate nu au obţinut venituri în ultimele 12 luni anterioare celei în care se depune cererea de înregistrare în scopuri de TVA, respectiv în anul fiscal precedent, după caz, sau au obținut venituri din muncă necalificată.

e)    criteriul privind rezidența fiscală a administratorilor:

•    cel puţin unul dintre administratorii persoană fizică ai persoanei impozabile analizate este cetăţean străin care nu deţine rezidenţă fiscală în România şi capitalul social al persoanei impozabile analizate este sub 45.000 lei.

Practic, în situația în care administratorul este un cetățean străin fără rezidență în România, pentru a nu îndeplini acest criteriu de risc este necesară majorarea capitalului social al persoanei impozabile la nivelul de peste 45.000 lei.

f)    criteriul privind conturile bancare:

•    persoana impozabilă nu deține cont bancar sau cel puțin una dintre persoanele împuternicite pentru a desfășura operațiuni pe conturile bancare ale acesteia nu are calitatea de administrator/ asociat/salariat.

g)    criteriul desfășurării activității economice:

•    pe lângă criteriul privind nedesfășurarea de activități economice la sediul social ori la sediile secundare preluat din legislația anterioară, în prezent va prezenta risc fiscal persoana impozabilă care desfăşoară exclusiv activităţi economice în afara sediului social/profesional şi a sediilor secundare (punctelor de lucru).

h)    criteriul privind serviciile de contabilitate:

•    persoana impozabilă analizată nu are desemnată o persoană care să conducă compartimentul de contabilitate, sau

•    persoana impozabilă nu are încheiate contracte de prestări de servicii cu persoane fizice/juridice membre active CECCAR, în cazul în care contabilitatea este organizată şi condusă pe bază de contracte de prestări de servicii în domeniul contabilităţii.

i)    criteriul privind persoanele angajate cu contract de muncă:

•    persoana impozabilă nu are încheiate alte contracte individuale de muncă la data efectuării analizei, în afara contractelor încheiate cu persoanele angajate în funcţia de director economic, contabil-şef.

Menționăm că noua reglementare a eliminat câteva dintre criteriile pe baza cărora se stabilea riscul fiscal înainte de intrarea în vigoare a Ordinului 2856/2017, respectiv:

•    indicarea unui număr de 3 persoane ce pot furniza informații cu privire la administrator;

•    furnizarea    informațiilor    cu    privire    la persoanele ce semnează digital declarațiile fiscale;

•    analiza veniturilor brute realizate de asociați și administratori;

•    analiza indicatorilor financiari realizați în ultimul an de administratorii persoane juridice;

•    furnizarea    informațiilor    cu    privire    la studiile/profesiile administratorilor;

•    prezentarea situației creditelor acordate de asociați/administratori către societate.

Legislaţie relevantă:

Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1)  lit. c)

În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se realizează prin „decuparea” unor dispoziţii din acel act, afectând în acest mod caracterul  unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conţinutului  său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este  fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce ca întreg, indiferent de conţinutul concret al unei părţi (de exemplu al unei anexe) a acestuia.

Decizia nr. 1718 din 26 februarie 2013

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia reclamanta SC P SA, prin administrator judiciar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat:

– anularea în parte, ca ilegală, a H.G. nr. 349/2005, Anexa 5 – tabel  5.2, în sensul anulării prevederii prin care s-a dispus închiderea depozitului S – Mediaș, la data de 16 iulie 2010, anulare ce urmează a avea drept consecinţă modificarea actului normativ în sensul prelungirii autorizaţiei de funcţionare a acestui depozit până la termenul de 16 iulie 2017, termen limită la care se prevede închiderea ultimelor depozite de deșeuri menajere neconforme cu standardele Uniunii Europene;

– obligarea Guvernului la plata de daune materiale, în cuantum de 37.849,71 RON pentru fiecare lună de nefuncţionare, începând cu luna august 2010 și până la momentul permiterii reînceperii activităţii de funcţionare a depozitului;

– în subsidiar, în cazul respingerii cererii de anulare, obligarea Guvernului la plata sumei de 3.179.316 RON cu titlu de dezdăunări, pentru nepermiterea funcţionării societăţii până la termenul de 16 iulie 2017, termen limită la care se prevede închiderea ultimelor depozite de deșeuri neconforme cu standardele U.E.;

– recunoașterea dreptului reclamantei de a edifica un depozit nou de deșeuri menajere, depozit care să fie conform standardelor U.E., în condiţiile în care aceasta se va conforma cu Cerinţele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a HG nr. 349/2005 și cu întreaga legislaţie în materie, și care să poată funcţiona după data de 16 iulie 2017.

În motivarea acţiunii, reclamanta a invocat că Depozitul S Mediaș este proprietatea sa și H.G. nr. 349/2005 anexa 5 tabel 5.2. este nelegală, întrucât impune sistarea activităţii de depozitare începând cu 16.07.2010 a depozitului proprietate privată a acesteia, încălcându-se, astfel, dreptul său de proprietate, termenul impus trebuind să fie termenul limită de conformare 16 iulie 2017.

H.G. nr. 349/2005 interzice totodată și dreptul său de a edifica un nou depozit conform standardelor Uniunii Europene.

Reclamanta a arătat că a formulat plângere prealabilă la 17 noiembrie 2010, primind răspuns la data de 19.01.2011, în sensul că cererea sa este neîntemeiată.

În cauză a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Ministerul Mediului și Pădurilor, solicitând respingerea acţiunii.

Prin întâmpinarea formulată, Guvernul României a invocat excepţia tardivităţii acţiunii, arătând că Anexa 5 tabel 5.2 este un act administrativ cu caracter individual și, în temeiul art. 11 al. 2 din Legea 554/2004, instanţa trebuia sesizată într-un termen limită de 1 an de la data emiterii actului. Or, raportat la data publicării hotărârii guvernului în Monitorul Oficial – 10.05.2005, sesizarea instanţei de contencios administrativ fiind făcută la data de 19.07.2011, acţiunea reclamantei este tardivă.

Fiind pusă în discuţie această excepţie, reclamanta a susţinut că H.G. nr. 349/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel că acţiunea în anulare poate fi formulată oricând.

Prin sentinţa nr. 337 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ și fiscal a admis excepţia tardivităţii acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României și a respins ca tardivă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta S.C. P SA Mediaș, având ca obiect anularea în parte a Anexei 5 tabel 5.2 din H.G. nr. 349/2005.

Totodată, a admis cererea de intervenţie în interesul pârâtului formulată de Ministerul Mediului și Pădurilor.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut că excepţia tardivităţii acţiunii este fondată, întrucât, analizând natura actului administrativ atacat, respectiv dacă acesta este un act administrativ normativ sau individual, aceasta a apreciat că, spre deosebire de restul prevederilor de natură generală ce conferă actului administrativ caracter normativ,  Anexa 5 tabel 5.2. din H.G. nr.349/2005 are natura unui act administrativ individual, întrucât se adresează unor subiecţi de drept administrativ determinaţi, stabilind obligaţia de sistare a depozitării la o anumită dată.

Prima instanţă a avut în vedere faptul că reclamanta a solicitat doar anularea parţială a H.G. nr. 349/2005, respectiv a Anexei nr. 5 tabel 5.2 prin care s-a stabilit lista depozitelor neconforme clasa „b” din zona urbană, susţinând că este vătămată doar prin includerea depozitului S Mediaș în această anexă și prin stabilirea termenului de sistare a depozitării la 16.07.2010, iar nu prin dispoziţiile cu caracter general, adresate unor subiecţi nedeterminaţi, abstracţi.

Prin urmare, instanţa de fond a apreciat că reclamanta trebuia să formuleze de la publicarea în Monitorul Oficial al României, respectiv de la data de 10.05.2005, în termen de 30 de zile plângerea prealabilă, apoi să aștepte 30 de zile răspunsul și de la acest termen limită, 10.07.2005, curgea termenul de 6 luni de sesizare a instanţei până la data de 10.01.2006 sau, cel mult și pentru motive temeinice, până la 10.07.2006.

Ori, reclamanta a sesizat instanţa de contencios administrativ cu acţiune în anulare abia la data de 15.07.2011, acţiunea fiind, astfel, tardivă.

Curtea a apreciat că, raportat la această excepţie ce impune menţinerea actului administrativ atacat, soluţia în ceea ce privește capetele de cerere subsidiare nu poate fi decât de respingere, întrucât acţiunea în despăgubiri poate fi formulată numai în condiţiile anulării actului.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta S.C. P S.A. Mediaș, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Asupra excepţiei tardivităţii acţiunii s-a solicitat respingerea acesteia deoarece actul administrativ atacat este unul normativ. Chiar și în cazul în care urma a fi considerat individual, a cerut să se constate că cererea este făcută în termen deoarece actul administrativ, considerat de instanţa fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat reclamantei.

Aceasta cerere a fost făcută în ședinţa din 8 noiembrie 2011, când s-a solicitat în mod explicit ca în cazul în care instanţa de fond va considera că actul administrativ este unul individual, să se constate că cererea este făcută în termen, deoarece actul nu a fost comunicat.

O astfel de constatare ar fi dus, pe cale de consecinţă, la respingerea excepţiei tardivităţii cererii. Cu alte cuvinte instanţa de fond a lăsat aceasta cerere nesoluţionată sub acest aspect fiind încălcat dreptul la un proces echitabil, drept apărat de art. 6 al CEDO.

Instanţa de fond a apreciat în mod netemeinic că Anexa 5, tabelul 5.2 este un act administrativ individual și că publicarea în Monitorul Oficial este un act analogic comunicării actului individual.

Chiar daca ar fi vorba de  un act individual, reclamanta s-ar încadra în termenul de contestare deoarece prezumţia și obligaţia de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar faţă de normele de drept, instituind astfel prezumţia și obligaţia de cunoaștere a legii.

Aceasta prezumţie și obligaţie de cunoaștere a conţinutului unui Monitor Oficial nu operează în cazul actelor administrative individuale, motiv pentru care ar fi trebuit să constate că actul administrativ atacat, considerat de instanţă ca fiind individual, nu a fost comunicat.

Instanţa a considerat ca Anexa 5 – tabelul 5.2 este un act administrativ individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecţi de drept administrativ determinaţi.

Aceasta susţinere a instanţei este una nemotivată. Simpla referire generică la Anexa 5 – tabelul 5.2, fără ca această referire să înfăţișeze raţionamentul instanţei echivalează cu nemotivarea hotărârii, fiind încălcat, și sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 al C.E.D.O.

Dreptul la un proces echitabil, a mai fost încălcat și prin nesoluţionarea solicitării  de a se constata că cererea  de chemare in judecată este făcută în termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanţa fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat.

Prin urmare s-a apreciat că încălcarea dreptului la un proces echitabil s-a făcut atât prin nesoluţionarea solicitării de a se constata că cererea  de chemare în judecată este făcută în termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanţa fondului ca fiind individual, nu  a fost comunicat, cât și nemotivarea opiniei instanţei prin care aceasta susţine că Anexa 5 este un act administrativ individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecţi de drept administrativ determinaţi.

Aducerea la cunoștinţa a unui act administrativ se face prin publicare pentru actele normative si prin comunicare pentru actele individuale.

Modalităţile comunicării unui act administrativ individual: În mod incontestabil, cel mai eficient mod de comunicare este înmânarea actului, sub semnătura, destinatarului, fie direct de către emitent, fie prin intermediul unui curier administrativ sau poștă, cu scrisoare recomandata. Varianta extremă, aplicabilă în situaţia în care destinatarul refuză sa primească sub semnătura actul sau nu este găsit la sediu (domiciliu), este afișarea, afișaj care este atestat prin redactarea unui proces-verbal de afișare, certificate prin semnătura unui martor

Procedeul comunicării actelor administrative individuale prin afișare nu poate fi substituit și nici confundat cu publicarea, deoarece, așa cum s-a arătat, prezumţia și obligaţia de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar faţă de normele de drept, instituind prezumţia și obligaţia de cunoaștere a legii.

Instanţa de fond a apreciat în mod netemeinic ca cererea are un singur petit principal și că celelalte ar fi subsidiare.

În realitate capătul de cerere prin care se solicita ,,Recunoașterea dreptului de a edifica un depozit nou de deșeuri menajere, depozit care să fie conform standardelor U.E., conform cu Cerinţele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a H.G nr. 349/2005 și cu întreaga legislaţie în materie, și care să poate funcţiona după data de 16 iulie 2017” este un petit principal care nu se află în relaţie de subsidiaritate cu celelalte.

Dreptul de a edifica un nou depozit, conform, la o nouă locaţie, nu are nicio legătură cu Anexa 5 – tabelul 5.2, ci cu Cerinţele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a H.G. nr 349/2005.

În ciuda faptului că adresa nr. 8063/13.12.2003 a Consiliului Judeţean Sibiu, potrivit căruia se are în vedere realizarea unui depozit conform în zona Mediaș, Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediul își motivează refuzul permiterii edificării unui nou depozit, conform, prin prevederile Hotărârii de Guvern nr. 349/2005, iar prin adresa nr. 1/1103/13.07.2010.

Refuzul autorităţii publice de a permite reclamantului participarea la viaţa economică a zonei, încalcă principiul liberei concurenţe, ceea ce echivalează cu o expropriere de obiectul de activitate, încălcându-se pct. 1 și 2 din art. 1 al primului Protocol Adiţional al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

Pentru aceste motive, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (5) și art. 313 Cod procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în raport și de faptul că nu s-a cercetat fondul cauzei, se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, și totodată în temeiul art. 234 paragraful 3 din Tratatul CEE, se solicită instanţei de recurs să pronunţe o decizie prin care să hotărască, în scopul aplicării corecte a legii, ca instanţa fondului, în temeiul art. 234 din Tratatul CEE, să ceară o hotărâre preliminară în faţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, în vederea interpretării conformităţii dreptului Uniunii Europene cu dispoziţiile H.G. nr. 349/2005.

Recursul este fondat.

În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.

 Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se realizează, așa cum a procedat instanţa de fond, prin „decuparea” unor dispoziţii din acel act, afectând în acest mod caracterul  unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conţinutului  său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este  fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul în speţă.

Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ în discuţie, HG nr. 349/2005, este  unul normativ din moment ce  conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii  acestuia sunt un număr indeterminat de subiecţi, în condiţiile în care hotărârea  de guvern amintită conţine  reguli prin care este  determinat cadrul legal  pentru desfășurarea  activităţilor de depozitare a  deșeurilor, atât  cele privind  realizarea, exploatarea, monitorizarea, închiderea și urmărirea post-închidere a depozitelor noi, cât și pentru  exploatarea , închiderea și urmărirea post-închidere a depozitelor existente, în condiţii de protecţie a mediului  și a sănătăţii populaţiei.

Plasarea greșită a actului infralegislativ contestat  în prezenta cauză, în categoria  actelor individuale, de către instanţa de fond, a condus  la  pronunţarea unei hotărâri nelegale, reţinându-se că acţiunea promovată de către  reclamanta SC P SA este tardiv formulată, în raport de prevederile art. 11 alin.(1) din Legea nr.554/2004.

În realitate, textul de lege precitat nu este incident în cauză, acesta referindu-se  la termenul de 6 luni  în care se formulează acţiunea în contencios administrativ, atunci  când se contestă un act administrativ cu caracter individual.

Fiind vorba, astfel cum s-a reţinut  mai sus, de contestarea  unui act administrativ cu caracter normativ, acţiunea  în justiţie  poate fi promovată oricând, după cum rezultă  din prevederile imperative și inderogabile  ale art. 11 alin.(5) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de cele ce preced, hotărârea instanţei de  fond  de a respinge  ca tardivă acţiunea formulată de reclamanta S.C. P S.A., este nelegală, astfel că  în temeiul prevederilor art. 312 alin.(5) Cod procedură civilă, recursul a fost admis, sentinţa atacată a fost casată iar cauza a fost trimisă spre rejudecare aceleiași instanţe, care va examina  și celelalte  critici formulate de  recurentă.